혜정촬요(惠政撮要)

안내정보

이 책은 순조대에 선혜청에서 등사하여 편찬한 관찬서적으로 총 2권 2책이다. 1755년(영조 31) 4월부터 1810년(순조 10) 12월까지 왕에게 재가를 받은 선혜청의 재정 변통 내역을 시기별로 간략하게 정리해놓았다. 이 책에는 선혜청에서 관리하는 재원을 바탕으로 진휼에 대처하는 다양한 정책방안이 정리되어 있다. 정조대 진휼정책을 담은 『혜정요람』과 내용면에서 상당 부분 유사성을 띠고 있다.

상세정보

편저자사항

선혜청은 1608년(광해군 1)에 경기도에 대동법을 시행하기 위해 처음으로 설치되었으며, 1624년(인조 2)에 대동법이 강원도, 충청도, 전라도로 그 시행 논의가 확대되면서 삼도대동청의 신설이 추진되었다. 그러나 인조대 자연재해 및 지역적 갈등요인으로 인해, 지역의 요청이 간절하였던 강원도에 한해 대동청을 신설하는 것으로 축소 시행되었다. 이후 1652년(효종 3)김육(金堉)에 의하여 보완된 대동법이 충청도에 다시 실시되면서, 선혜청이 대동법의 주관기관이 되어 호서청이 그 아래 소속되었고 강원청도 이때에 선혜청으로 이관되었다. 선혜청은 전라도, 경상도, 황해도 순으로 대동법이 확대 실시되면서, 1708년까지 경기청을 비롯하여 6청체제로 정비되어 갔다. 더불어 비변사에서 감독하던 진휼청(賑恤廳)과 균역법의 시행으로 설치되었던 균역청(均役廳)을 18세기까지 점차 통합해감으로써, 선혜청은 호조를 능가하는 최대의 재정기관이 되었다. 이렇게 공부세의 대부분을 관리하는 기관이 되면서 실질적인 재원의 규모가 호조를 능가하게 되고, 세출의 범위 역시 확대되어 방대해지는 폐단이 있었으나, 폐지하지 못하였다가 1894년(고종 31) 갑오개혁 때 재정기구를 호조로 일원화하면서 혁파되었다. 소속 관원은 설치 초기에는 영의정이 겸하는 도제조 1명과, 호조판서가 겸하는 제조 1명 아래 대동법과 상평업무를 분담하는 낭청 2명이 소속되어 있다가, 1652년(효종 3) 재정기관으로 확립되면서 도제조와 제조가 각각 3명으로 늘어났고, 낭청 아래 계사(計士), 서리, 사령, 고직(庫直)이 증설되었다. 도제조는 삼정승이 겸하였고, 제조 1명은 호조판서가 겸하고, 나머지 2명은 2품 이상 관원 중에 선발하였다. 1759년(영조 35) 각 청의 경비를 모아 월급과 경비를 조달하는 공잉색(公剩色)이 신설되면서, 전임관(專任官)으로 선혜청 전체업무를 총지휘하는 당상관도 1명 두게 되었다.

이처럼 조선후기 선혜청은 한 세기에 걸쳐, 중앙의 재정적 필요와 지역적 이해를 적절히 조율해가는 과정 속에서 분청형태로 증설되어갔다. 때문에 선혜청의 세입은 각 도 단위별로 수취되었으며, 중앙으로 납부되는 전세화된 공부세(대동미, 포, 전)는 호조의 세입규모를 능가하는 규모로 중앙의 창고에 저장되어 호조 및 타 아문의 세출을 보용하고, 흉년에 대비하여 진휼 기능 또한 담당하였다. 이에 『惠政撮要』는 선혜청에서 공부세를 수취하는 방식에 편의를 가하거나, 공부세를 견감 혹은 이획하도록 함으로써, 18세기 중반 이후 왕조정부가 잦은 흉년에 대비하여 어떠한 진휼정책을 시행하였는지를 개괄적으로 보여주는 사료로서 일정한 의미가 있다고 하겠다.

구성 및 내용

『惠政撮要』는 2책으로 구성되어 있으며, 본문에서 다루는 시기는 1755년(영조 31) 4월부터 1810년(순조 10) 12월까지이다. 1책에서는 1755년 4월부터 1782년 8월까지, 2책에서는 1783년 정월부터 1810년 12월까지, 각각 28년간 왕에게 재가를 받은 선혜청의 재정 변통 내역을 시기별로 간략하게 정리해놓았다. 특이한 점은 『혜정요람』에는 해당 기사의 일자는 기록되어 있지 않고 월까지만 표기되어 있는 점이다. 그렇기 때문에 각 기사가 논의되었던 정확한 일자를 확인하기 위해서는 『朝鮮王朝實錄』 및 『備邊司謄錄』에 실린 해당 기사를 확인할 필요가 있다. 이를테면, 『惠政撮要』의 첫 기사는 『비변사등록』에 따르면, 1755년 4월 30일 비국당상을 인견한 자리에서 논의된 내용으로, 『비변사등록』에는 5월 초2일 기사에 실려 있다. 내용을 살펴보면, 충청감사조명정이 대동목(大同木)을 순전(純錢)으로 대납하길 청하는 내용을 좌의정김상로가 상께 아뢰어 재가를 받고 있다. 진휼정책이 논의되는 방식은 크게 감사와 유수, 당상관들이 상에게 계를 올려 재가를 받는 방식과, 상이 특교(特敎)를 내리는 형태로 구분된다.

이러한 방식으로 『혜정촬요』에는 선혜청에서 관리하는 재원을 바탕으로 진휼에 대처하는 다양한 정책방안이 정리되어 있다. 예를 들어 대동세의 대전납(代錢) 허용, 공명첩 성송(成送), 군향미 가획(加劃), 자비곡 가급(加給), 도읍 각곡 이전(移轉) 및 발매(發賣), 구환정퇴(舊還停退), 수포정감(牧布停減) 등의 정책 결정 사항이 수록되어 있어, 정조대 진휼정책을 담은 『혜정요람』과 내용면에서 상당 부분 유사성을 띠고 있다.

서지적 가치

『혜정촬요』가 제작된 배경은 정확히 알 수 없다. 다만 한 가지 특기할 것은 1829년 『純祖實錄』에 기록된 『惠政年表』에 관한 기사는 몇 가지 시사점을 던진다.

전라감사 조인영(趙寅永)이 상서하였는데 대략 이르기를,

“신은 본도(本道)의 사정을 알지 못하였은즉, 이는 이른바 백문 불여일견(百聞不如一見)이라는 것에 해당합니다. 그렇거늘 하물며 임지에 부임하기도 전에 어떻게 설시(設施)하고 구제하여야 할지를 말할 수 있겠습니까? 아무리 그러하더라도 백성에게 매우 갈급한 사정이 있고 전례에 근거할 바가 있으며, 또 하루라도 늦출 수 없는 것이 있다면, 어찌 감히 저하의 덕의(德意)를 선양(宣揚)할 것을 생각하지 아니하여, 호남 지방의 몇 만 명이나 되는 굶주린 백성으로 하여금 하늘과 땅 같은 은혜로 길러주는 혜택을 입지 못하게 하겠습니까? 비록 선조(先朝) 이후 본도에 소속되는 일로서 말하더라도 만일 흉년든 해를 당하여 진정(賑政)을 설치하게 되면, 대동미(大同米)와 결전(結錢)의 수봉을 정지하고 기한을 물리는 거조가 많았습니다. 비록 그 양이 많고 적은 것은 같지 않지마는, 혹은 장청(狀請)으로 혹은 특교(特敎)로써 실시한 것이 주사(籌司) 에 소장(所藏)되어 있는 《혜정연표(惠政年表)》에 실려 있어 조목조목 상고할 수가 있습니다.......”

실록기사에서 언급된 『惠政年表』는 『東典考』에 따르면, 갑인년 비국당상조진관(1739-1808)으로 하여금 편성하게 한 황정관련 기록이다. 현재 『혜정연표』의 원본은 남아 있지 않지만, 『혜정연표』와 더불어 『혜정요람』의 간행 연대와 형식을 추적해봄으로써, 『혜정촬요』의 간행 배경을 간접적으로 확인해 볼 수 있을 것이라 생각된다.

갑인년은 조진관의 생몰년을 감안할 때, 1794년(정조 18)으로 추정된다. 『혜정연표』가 위의 기사내용처럼 선조(先朝) 즉 정조대 진정(賑政)에 관한 내용을 장청 혹은 특교의 형태로 실은 자료라고 할 때, 형식상 『혜정촬요』와 유사한 형태를 띠었을 것으로 보인다. 이와 더불어 현존하는 『혜정요람』이 정조 즉위년인 1776년부터 1796년의 진정관련 자료로서 정조가 직접 이에 대한 성책(成冊)과 첨보에 관여한 점과, 『혜정요람』을 첨보하는 일을 1797년에 『혜정연표』를 편성한 조진관에게 맡긴 점을 감안할 때, 『혜정연표』와 『혜정요람』은 각각 1794년과 1797년에 동일 인물에 의해 편찬 작업이 진행되었던 것으로 보인다. 『혜정연표』와 『혜정요람』이 정조대 후반에 연이어 출간된 배경은 경제사적 측면에서 보다 세밀히 검토해보아야 할 주제이지만, 이러한 관찬서적이 간행된 직접적인 이유는 정조대 다음의 기사내용을 참조할 수 있다.

“요즘 사람들이 옛날 사람들에게 미치지 못하는 점은 정밀한 능력이다. 만약 문서의 행적에 쓰여진 것이 있다면, 후대인이 비록 사무에 단련되지 못함이 있더라도 또한 반드시 이를 빌어 근거에 따르는 바가 있을 것이다.”

정조는 비변사의 문부(文簿)가 자못 소략한 점을 염려하여, 문서작성의 치밀함을 지적하면서, 후대인이 기록물을 보고 업무에 적응할 수 있도록 근거를 마련토록 당부하였다. 『혜정연표』와 『혜정요람』은 이러한 정조의 의지가 반영된 기록물이었으며, 『혜정촬요』 역시 정조대 『혜정연표』와 『혜정요람』의 연장선 상에서 조선후기 진정에 효과적으로 대비하기 위한 순조의 집권의지와 맞물려 편찬된 기록물이라 하겠다.

『惠政撮要』의 편찬을 주관한 선혜청은 17세기 이래 대동법을 주관하는 재정기구로서, 대동법 시행에 필요한 절차와 재정내역을 기록한 다양한 관찬서적이 19세기까지 간행되었다. 현재 선혜청의 재정운영 내역을 확인할 수 있는 자료로는, 선혜청이 설립될 당시 청의 운영원칙을 담은 사목류와, 선혜청에서 담당하는 공안 및 각 청의 구체적인 재정내역을 기록한 청사례를 들 수 있다. 사목류로는 현재 『湖西大同事目』(奎 1594), 『全南道大同事目』(奎 1556), 『忠淸道大同事目』(고려대학교소장본), 『嶺南大同事目』(국립중앙도서관 소장본)과, 선혜청에서 배정한 각공(各貢) 내역이 담긴 『貢膳定例』(奎 647), 『宣惠廳貢案』(국립중앙도서관 소장본), 『宣惠廳定例』(奎 3-v.1-7), 그리고 각 청의 운영 내역이 담긴『江原廳事例』(奎 15231), 『湖南廳事例』(奎 15232), 『嶺南廳事例』(奎 15233), 『海西廳事例』(奎 15231, 강원청사례에 附記되어 있다.)등이 있다.

『惠政撮要』의 내용과 가장 유사한 자료로는, 서울대 규장각에 소장되어 있는 『惠政要覽』(奎4723)을 들 수 있다. 이 자료는 작자 미상이기는 하지만, ‘惠政’이라는 제목과 세부목차를 고려할 때, 선혜청의 재정운영을 기록한 관찬사료로 여겨진다. 『惠政要覽』은 총 3책으로서, 정조 즉위년(1776)에서 정조 20년(1796)사이에 각도에서 시행한 진자(賑資), 환곡(還穀)의 소미대봉(小米代捧), 구환정퇴(舊還停退), 추노징채방색(推奴徵債防塞), 방물물선정퇴(方物物膳停捧), 월과미정감(月課米停減), 공명첩성송(空名帖成送), 공미보진(貢米補賑), 신환대봉(新還代捧), 장적퇴인(帳籍退仁), 환자정봉(還上停捧), 장적퇴행(帳籍退行), 노공정퇴(奴貢停退), 수포정감(牧布停減), 환곡가분(還穀加分)등을 도별·연도별로 기재하였다.

내용적 가치

『혜정촬요』가 작성될 당시 선혜청은 각 도의 공물가를 전세화하여 수취하는 업무 외에도 진휼청과 상평청, 균역청을 이속시킴으로써 실질적인 진휼업무 외에 균역에 관련된 재정업무까지 담당하였다. 1753년은 균역청이 선혜청에 이속되던 해로, 『혜정촬요』는 이로부터 2년 후인 1755년부터 진휼과 관련된 중앙의 결정사항을 정리하여 순조 10년에 이르기까지 반세기의 진정 내용을 정리한 자료이다. 그렇기 때문에, 17세기 선혜청이 설립될 당시 『사목』들과 달리 18세기에 접어들면서 기근이라는 대외적 환경과 맞물려 선혜청이 사실상 어떻게 운영되었는지를 확인할 수 있는 자료로 의미가 있다고 하겠다.

참고문헌

한영국, 「湖西에 實施된 大同法(上), (下)」, 『역사학보』13.14, 1960.

이정철, 『17세기 朝鮮의 貢納制 改革論議와 大同法의 成立 』, 고려대학교 박사학위논문, 2004

김옥근, 『朝鮮王朝財政史硏究 Ⅲ』, 일조각, 1988

집필자 : 최주희

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